【基本案情】

2003年，刘某仕（复议申请人、原告）与青岛市崂山区中韩街道西韩社区居委会签订《土地租赁协议》，约定其租赁位于该社区北山指定的区域内经济发展土地，并在该土地自建厂房及配套设施用于生产经营。崂山区城市管理行政执法局（现称崂山区综合行政执法局，以下简称“崂山城管局”）在违法建筑排查活动中，依法查处刘某仕该厂房及配套设施未办理建设工程规划许可证，属于违法建设，遂依据《城乡规划法》第六十四条之规定，于2016年11月23日对刘学仕下达《责令限期改正通知书》（青崂城法限改字〔2016〕1379号），责令其在期限内自行改正违法行为。

刘某仕不服崂山城管局作出的《责令限期改正通知书》，向崂山区人民政府提出行政复议申请，请求撤销《责令限期改正通知书》或确认其违法。审理查明后，崂山区人民政府于2017年4月6日作出《行政复议决定书》（崂政复决字〔2017〕73号）依法驳回其行政复议申请，维持该《责令限期改正通知书》。后刘某仕不服该《行政复议决定书》，于2017年4月19日，以崂山城管局和崂山区人民政府为被告，向崂山区人民法院提起行政诉讼，请求撤销崂山城管局作出的《责令限期改正通知书》或确认其违法，请求撤销《行政复议决定书》或确认其违法。开庭审理后，崂山区人民法院于2018年4月23日作出（2017）鲁0212行初39号的《行政判决书》，依法判决驳回原告刘某仕诉讼请求。本律师接受崂山区人民政府代理本案。

【法院判决】

本案中，原告刘某仕的主要诉讼理由和事实如下：

一是被告崂山城管局认定原告所建房屋为违反城乡规划的违法建设证据不足；

二是原告认为其违法建设行为已超过追溯期限；

三是原告认为被告崂山城管局在向其下达《责令限期改正通知书》时没有告知其申辩和陈述的权利；

庭审中，代理人针对原告的诉讼理由和事实，提交书面答辩状逐项抗辩。在质证环节，代理人针对案件事实发表质证意见。最终，崂山区人民法院在（2017）鲁0212行初39号《行政判决书》中就上述问题进行了认定：

关于被告崂山城管局据以认定原告所建房屋为违反城乡规划的违反建设证据是否确凿问题。受案法院认为，本案所涉地块及其上建筑物所处区域，自原告所陈述开始建设的2003年即已经纳入青岛市城市规划范围。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设程规划许可证。”西韩居委会并非人民政府的组成部门或派出机构，原告凭其与西韩居委会所签租赁合同、户口本、安全生产目标责任书、铁制门牌号等主张涉案建筑物来源合法并不符合上述法律规定。被告崂山城管局对基层组织和规划部门均进行了调查，在原告不能提供涉案建筑物的合法建设手续的情况下，认定原告“未经规划部门批准擅自建设房屋”的违法行为证据确凿。

关于原告违法建设行为的追诉期限问题。受案法院认为，被告崂山城管局依照《城乡规划法》第四十条第一款认定原告的违法行为后，按照该法第六十四条，即“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”而作出了《责令限期改正通知书》。根据《行政处罚法》第二十三条的规定“责令限期拆除”作为行政处罚的前置或者伴生行为，其行为主体和追诉时效应根据行政处罚而确定，二者保持一致。《住房和城乡建设部关于转发全国人大常委会法工委办公室〈对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、涉及违法行为追诉时效有关问题的意见〉的通知》（建法〔2012〕43号）规定：“根据《意见》，违法建设行为因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算，即在违法事实存续期间和纠正违法行为之日起二年内发现的，应当对违法行为进行处罚。”因原告的违法事实一直处于存续期间，故被告崂山城管局予以查处未超过法定时效。

关于被告崂山城管局在向其下达《责令限期改正通知书》时没有告知其申辩和陈述的权利问题。受案法院认为，根据《国务院法制办公室关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的答复》的规定：根据《行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”的规定，《城市规划法》第四十条规定的“责令限期拆除”，不应当理解为行政处罚行为。且“责令限期拆除”旨在消除违法状态，没有对相对人科以新的义务，不具有惩罚性，由于不同于行政处罚，程序上不要求如行政处罚一样严格。因此原告抗辩被告崂山城管局作出的行政行为已过追诉时效以及没有告知其申辩和陈述的权利而程序违法，没有法律依据，不予采信。

综上，崂山区人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告刘某仕的诉讼请求，案件受理费由其承担。

【律师点评】

本案行政判决中法院认定的后两问题，即“关于原告违法建设行为的追诉期限问题”和“关于被告崂山城管局在向其下达《责令限期改正通知书》时没有告知其申辩和陈述的权利问题”，该两问题关涉一个共同的焦点问题，即《责令限期改正通知书》的性质认定，责令限期改正是否属于行政处罚行为。如果属于行政处罚行为，那么崂山城管局作出的《责令限期改正通知书》需要按照《行政处罚法》加以规范，需要在责令限期改正时告知原告申辩和陈述的权利，如果没有履行该程序，行政行为即程序违法；如果责令限期改正不属于行政处罚行为，那么关于涉案违法建设的追诉期限问题将面临无法可依。因此，如何认定《责令限期改正通知书》这一行政行为的性质问题是解决本案的关键。

庭审中，针对其性质问题，我方提交的答辩意见有以下几点：

首先，根据《行政处罚法》第八条：“行政处罚的种类：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚”。在第（七）条中，若要归入“其他行政处罚”需要法律、行政法规明文作出规定，而目前我国尚无法律、行政法规规定“责令改正”是处罚种类。

其次，《行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”。按照文义解释的方法，可以从此条推断出责令改正不是处罚行为，而是作为行政处罚的前置或者伴生行为。

再次，根据国务院法制办公室秘书行政司2000年12月1日发布的《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的答复》（国法秘函[2000]134号），其内容为：四川省人民政府法制办公室：你办《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示》(川府法[2000]68号)收悉。经研究，现函复如下：根据《行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定，《城市规划法》第四十条规定的“责令限期拆除”，不应当理解为行政处罚行为。该答复已明确的指出责令限期拆除不属于行政处罚。虽然在2008年原《城市规划法》已修改为《城乡规划法》，但对违法建筑责令限期拆除的条文并无大的改动。国务院的答复是依据《行政处罚法》的相关规定对责令限期拆除进行理解的，故仍具有适用性。

由此可知，“责令改正”不是行政处罚，其在程序上不如行政处罚严格，因此不能按照行政处罚的程序要求来规范“责令限期改正”。原告刘学仕在起诉状中举证崂山城管局在下达《限期责令改正通知书》前没有赋予被答辩人陈述、申辩的权利，而主张被诉行政行为程序违法，系其混淆了“责令限期改正”与行政处罚的概念，而且现行法律法规也无对“责令限期改正”的程序做出规定，根据依法行政原则，不能以行政处罚的程序规定来规范“责令限期改正”这一行政行为。

《责令限制改正通知书》是综合行政执法机关依据《城乡规划法》第六十四条责令行政相对人限期改正违法建设行为的常用法律文书。在该行为中，执法机关责令相对人自行改正违法建设行为，旨在消除违法状态，没有对相对人科以新的义务，因此不具有惩罚性。也正是由于其不同于行政处罚，因此程序上不要求如行政处罚一样严格。本案中，原告抗辩被告崂山城管局作出的行政行为已过追诉时效以及没有告知其申辩和陈述的权利而程序违法，于法无据。

“责令限期改正”虽然在性质上不属于行政处罚，但其与行政处罚联系密切，系行政处罚的前置或伴生行为，因此其行为主体和追诉时效应根据行政处罚而确定，二者保持一致，原告刘学仕的违法建设行为有继续状态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算，即在违法事实存续期间和纠正违法行为之日起二年内发现的，应当对违法行为进行处罚。因原告的违法事实一直处于存续期间，故被告崂山城管局予以查处未超过法定时效。这也就使得崂山城管局查处原告刘学仕的违法建设行为有法可依。

本案在行政诉讼过程中，原被告双方在充分举证的基础上，就被诉行政行为认定事实、法律程序等方面进行攻辩，充分行使诉讼权利。受案法院依法审理，程序正当，有效保障了双方诉讼权利的行使。最终通过证据认定，在查明事实的基础上，通过援引各类法律依据，认定事实，最终作出行政判决。

本案在诉讼阶段中，受案法院恪守“以事实为根据，以法律为准绳”的诉讼原则，依法司法、公正司法，取得较好的法律效果。