【内容摘要】由于建设用地使用权制度中个别规定的滞后性，深圳等地已开始出现建设用地使用权到期后续期的问题。我国实行房地一体原则，房子没有使用期限的限制，但土地是有期限的，到期后二者就会迸发出矛盾。建设用地使用权期限届满，房屋所有权丧失合法的法律支撑。人们担心辛苦买来的房屋被无偿收回，同时又担心缴纳高额的土地使用费。要想从根本上化解二者的矛盾，必须对自动续期规则作出明确的规定，弥补我国的立法空白，因此有必要对建设用地使用权进行探索，当人们真正面临续期问题时能做到有法可依。

【关键词】自动续期 房屋一体主义 公共利益

【引言】

在寸土寸金的今天，住房已经成为我国社会大众最关心的话题，在自己梦想生活的城市中，依靠努力拼搏拥有一套属于自己的房子，真正扎下根来成为许多外来人口一个遥不可及的梦想。“蚁族”、“蜗居”这些网络流行词真实反映了大多数外来务工人员的生活状态。很多人的收入已远远赶不上房价的增长速度，穷尽一生的积蓄买了房，与此同时你也过早地背上了“房奴”的美名。但是我国《物权法》规定，房屋产权有房屋所有权和土地使用权两部分组成，你付了钱，签订了商品房买卖合同，只是拥有了房屋所有权，其期限是永久的，而按照法律规定建设用地使用权的期限为40、50、70年不等。住房70年产权到期后房屋怎么办？难道我们辛辛苦苦挣了半辈子的钱，背上沉重的贷款买来的房子70年后就不再属于我们的嘛？这不就成了我们租用了70年，最后到期还要还回去，这对老百姓是不公平的。到期后，建设用地使用权该怎么解决续期问题，处理好建设用地使用权有期限性和建筑物所有权的无期限性之间的矛盾，最大程度地保障公民的住房权利，成为我国社会当前必须解决的问题。国家必须尽快对其中的一些模糊性的规定出台明确的立法，给老百姓一个明确的说法，以消除人民心中的住房顾虑，让人民真实感受到住房权利掌握在自己手中，以维护社会稳定。

一、建设用地使用权制度

（一）建设用地使用权与房屋所有权

建设用地使用权，国外称之为地上权，是指建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，并享有自主利用该土地建造并经营建筑物、构建物及其附属设施的权利。房屋所有权，是指按照法律的规定，所有权人占有、使用、收益、处分其所占有的房屋并排除他人干涉。我国是社会主义国家，国家和集体拥有土地所有权，市、县土地局代表国家与开发商签订具备土地使用权出让合同，还应当办理登记手续。登记是建设用地使用权取得的形式要件，而不是对抗要件，也不是出让合同有效的要件，即使未登记，也不影响出让合同本身的效力。我们购买了地上的建筑，签订了房屋买卖合同，在房地产管理部门办理了不动产登记手续，我们自此取得不动产的所有权，房屋的买卖、转让还是抵押等均由你说了算。房屋所有权其性质属于私有财产权，受到宪法和法律的保护。房屋所有权要受到建设用地使用权的制约，同时建设用地使用权也要受到房屋所有权的制约，房随地走，地随房走，两者必须同时流转。

（二）建设用地使用权制度中的房地“一体处分”原则

 在我国，土地归国家或集体所有，但地上建筑物所有权为个人私有财产。由于土地使用权与建筑物所有权的不可分性，《物权法》创设了建设用地使用权制度，以解决土地国有化背景下土地上建筑物私有化的问题。但建设用地使用权制度只是在规定的年限内解决了土地合法使用的问题，到期后，土地使用的有期限性和房子的无期限性之间就会产生矛盾，同时还涉及期限届满后的续期和地上建筑物归属的问题。建设用地使用权和房屋所有权虽然是各自独立的物权，但为保障建筑物的合法性，建设用地使用权和地上建筑物必须“一并处分” ，作为共同交易的标的。房屋“一并处分”指土地使用权和房屋所有权属于同一法律主体，在房屋转让或者抵押时，与之相对应的的土地使用权也要同时转让或抵押。一并处分的目的是为了让房屋所有权人可以享有该房屋占用范围内的建设用地使用权，以保障房屋所有权拥有合法的法律来源。建设用地使用权期限届满后，建筑物合法存在基础因此丧失。期满后自动续期，建筑物合法存在基础得以自动延续。

二、建设用地使用权续期所面临的困境

（一）界定住宅建设用地使用权的始终期

住宅建设用地使用权的起止时间该如何计算？普通老百姓用毕生积蓄购置房屋却只能拥有70年的土地使用权。这70年往往是从开发商从政府拿到土地备案登记时开始计算，开发商拿到土地不会立刻破土动工，往往闲置几年，等到周围公共基础实施基本建成，地价上涨，才会动工盖楼。扣除开发商囤地的时间以及建造房屋所用的时间，实际上到老百姓手里比70年更少。为了更好的保障老百姓的切身利益，我认为建设用地使用权开始计算的时间应当和房屋所有权一起取得。

（二）住宅建设用地使用权要不要自动续期

建设用地使用权是用益物权，存在期限的限制，而基于建设用地使用权存在的建筑物所有权，是一种无期限的权利。虽然很多人都是有房一族，但房子是建造在国有、集体土地上，房屋产权只有70年，土地使用权期限届满，土地国有，建设在该土地上房屋却是个人所有，这不符合平常的逻辑思维。房屋所有权和建设用地使用权好比如血和肉，紧密相连。怎么处理好建设用地使用权的有期限性和地上建筑物的无期限性之间的矛盾是我国立法需要认真考虑的。住宅是人民的生存基础，不可能在期限届满后，连同建设用地使用权由国家一并收回，这不符合广大人民群众的根本利益，动摇了社会的根本。假设住宅建设用地使用权期满后需要所有权人主动申请续期，到行政部门办理申请续期手续，一方面可操作性不强，还会额外加重政府负担，增加政府部门的开支。因而《物权法》明确规定，住宅建设用地使用权到期后，期限自动顺延。虽然存在一定的续期程序，但并不需要权利人的申请。住宅建设用地使用权期满后自动续期相当于无限永续，与房屋所有权的无期限性联系在一起，变成永久的房屋产权。

（三）自动续期应当有偿还是无偿

到期后是否还要支付相应的费用，自动续期规则就这一问题未作出明确的规定。自动续期等不等同于“免费”续期？。到底需不需要补交相关费用，在立法过程中存在很大的争议。有的人认为住房是人民群众的生存基础，建设用地使用权到期后缴纳费用，会给收入较少的工薪阶级带来很大的生活负担，不需要缴费；也有的人认为自动续期要象征性的缴纳一些费用，对于不同工资等级的住房者，按照不同的标准收缴费用，尽可能减轻低收入群体的负担。但这又出现了一个问题，在人人平等的社会背景下，缴费标准的不统一，对那些收入较高的人群又存在不公平的地方；还有的人认为制定统一的缴费标准。由于住宅建设用地使用权续期是否缴纳费用关系到房屋产权人的切身利益，同时也缺乏相关的科学依据，立法者选择对自动续期相关的问题进行模糊化处理。 但随着我国经济的飞速发展和城市化的进程不断推进，自动续期是否应该补缴相关费用的问题也越来越突出。我的观点，自动不能和免费续期划等号，相反缴纳费用是必须的，收缴土地使用费是国家基于土地所有权而应当享有的民事权利。建设用地使用权是在他人的物上创设的一种权利负担，存在使用期限的限制，法律已经规定了住宅建设用地使用权期满后自动续期，如果再规定期满无偿续期，土地使用者就可以无期限的利用土地，获得的土地使用权便是永久使用权，国有土地在现实意义上变成了个人所有，建设用地使用权也便沦为了“土地所有权”，土地私有化与法律规定的土地所有权属于国家、集体相冲突。土地有期限，房子没有期限，要解决两者之间的矛盾，国家应收取一定的费用，既能保障国家利益，也不会加重老百姓的经济负担。

（四）自动续期的规定表述不清

1.续期的条件规定

自动续期规则，对于自动续期的条件没有做出明确规定。但其实，自动续期的条件实际上就隐藏在当中，即土地必须作为住宅使用，且住宅必须存在。要想实行自动续期必须以地上房屋实际存在且用于住宅目的为前提。

2.续期的期限规定不明

住宅建设用地使用权期满后在多长的时间内自动续期，《物权法》对此进行了模糊化的处理。可能因为一些人为或自然的原因，没有必要去进行自动续期。一般房屋的使用寿命只有80年，80年之后房子变成了危房，建设用地使用权届满前房屋等建筑物有可能坍塌，同时权利人也没有打算在该幅土地上进行重建，房屋一旦灭失，权利人也就丧失了对房屋的所有权，自动进行续期也不应继续适用。在我国，土地作为极其稀缺的资源，若土地得不到充分利用，相应的建设用地使用权也应收回。既要最大程度地保障房屋产权人的切身利益，又要使国家利益免于减少，不可能规定住宅建设用地使用权的续期时间无限延长。我认为续期的年限不易过长，自动续期应鼓励短期续期，短期续期一般为一次二十年为好。对短期续期的权利申请人实行续期价格上的优惠，通过提高续期缴纳的土地使用费严格限制长期续期。

3.续期的次数规定不明

对于续期的次数，自动续期规则没有限制。作为住宅的房屋存在，自动续期可以不断顺延，土地使用者便一直享有建设用地使用权，即使权利人死亡，建筑物及相应的土地使用权也由其子女继承。某种程度上，土地使用权变成了“土地所有权”，法律规定的土地使用权年限也就名存实亡，这严重损害了国家利益，因此必须对自动续期的期限及次数作出限制。对于住宅建设用地使用权，国家不能随意收回，国家在保障自身利益的同时，也应考虑公民最起码居住权利。建设用地使用权到期，房屋依旧可以使用，期满自动续期，如果续期时间过长，房屋的安全使用寿命已经到达“极致”，建设用地使用权对所有权人不再有意义，土地便会闲置下来，不符合国家充分利用土地的理念。建设用地使用权期满后自动顺延期限。在顺延之前，由专门机构评估房屋的安全使用年限。如果使用年限超过20年，规定第一次续期的期限为20年，如果一次自动续期后，房屋仍具备安全使用条件，且具有较大的经济价值，再进行第二次顺延。第二次续期的期限应以房屋的安全使用年限减去20年所剩余的年限为自动续期的上限。如房屋过旧，不再满足经济发展的需要，国家无偿收回房屋及土地使用权，再与新的开发商订立出让合同，重新开发。

三、建设用地使用权期限届满后的解决方案

（一）建设用地使用权的收回制度

 建设用地使用权期限到期后，地上建筑物合法存在的法律基础丧失，再想把房子脱手很难实现，只能被迫接受国家适当补偿的要求，适当补偿就意味着土地使用者只能得到较少的补偿。国家对权利人依法取得的建设用地使用权一般不提前收回，但基于公共利益的需要，国家依照法律程序提前收回未到期的建设用地使用权。虽然国家的权益保护无可厚非，但是公民的个人利益也应受到平等保护，国家权利也不能随意凌驾个人权利之上。为保护公民合法财产利益，我们应当对国家行使建设用地使用权提前收回权的条件加以严格限制。除因公共利益需要收回土地的，对权利人的续期申请，土地行政管理部门应当批准。到底何种公共利益国家才够无偿收回？不能只凭政府的一纸公文，随性定义公共利益，就判定国家可以行使提前收回权。当然也不能只凭土地使用者的一方所说。对于公共利益的理解应该包含以下几个方面：第一，公共利益必须是国家的重大利益，即为维护国家安全的需要进行的国防事业建设、公共基础设施的建设以及大型公益事业等，应当认定为公共利益；第二，公共利益不能包含商业利益。之所以将公共利益规定为建设用地使用权提前收回的条件，是因为公共利益高于个人利益，个人利益必须服从公共利益的需要，这是宪法规定的公民的基本义务。鉴于此，必须将一些普遍性的公共利益由法律来确认。民主的立法进程，让人民参与公共利益的立法中，使得大多数人的利益得以体现。利用法律的明确性，使得公共利益的界定更加清晰。因公共利益需要提前收回使得建设用地使用权人遭受损失的，国家应当参照征收标准、房屋残余价值、可开发利用的情况给予相应补偿。

（二）住宅建设用地使用权的自动续期规则

自动续期规则在一定程度上缓和了建设用地使用权的有期限性和房屋所有权无期限性之间的矛盾。房子是没有期限的，土地却存在期限的限制，期限届满后，国家收回土地使用权，地上建筑物所有权亦归属于国家，权利人的住房权益得不到有效保护，面临居住的困难。中国人素来就有着“房子情结”，房屋对于大多数人而言就是他们的终身积蓄，是每个公民最基本的财产，保障公民的财产权是宪法赋予的神圣使命。我国法律终极目标是“以人为本，民生至上”，保障每个公民的居住权就是保障公民最基本的人权。自动续期规则，从根本上消除了房屋所有权人的顾虑。住宅建设用地使用权期满后自动续期相当于无限永续，和房屋所有权的无期限性更好的结合在一起，切实保障好公民的房屋所有权，让一直处在忐忑之中的老百姓吃了一颗定心丸。通过自动续期来延长地上房屋及其他不动产的使用期限，有利于建筑物的充分利用，最大发挥其使用价值。同时建设用地使用权人也应当缴纳相应的土地使用费以保障国家利益。

（三）非住宅建设用地使用权申请续期

非住宅建设用地使用权为何没沿用自动续期的规定？原因在于非住宅建设用地的使用期限较短，使用用途也各不相同，并不涉及居住利益和基本人权。非住宅建设用地与住宅建设用地不同，土地使用者通常利用该土地进行经营行为，仅需在某一时间段或者特定条件下使用该土地，过了特定时间或者失去条件，土地就丧失了使用的必要。如果规定非住宅建设用地期满后自动续期，会造成土地和社会资源大大浪费。非住宅建设用地使用权期限届满后实行申请续期，相应的土地使用年限到期，国家收回建设用地使用权，若想继续使用，则需提出续期申请。申请续期要满足三个条件：（1）权利人应当在期满前的一年内提出续期申请（2）必须获得国家土地管理机关的批准（3）再次支付土地有偿使用费。在期限届满后，土地使用者通过申请续期使得权利人可以继续使用原土地，对权利人来说房屋有继续利用的价值，避免资源浪费，正常的生产经营活动得以继续，对个人以及国家充分利用土地均具有积极意义。其次对投资者来说，其本性是追逐利益的最大化，在得知自己的建设用地使用权被收回或者是地上建筑物被国家无偿取得，就会出现不恰当的利用和破坏土地以及地上房屋的情况，减少土地的市场价值，造成土地资源和房产资源的双重浪费。申请续期根据续期时土地的价值再次缴纳土地出让金也使得国家的利益得到了保护。土地使用权期限届满，权利人应该主动申请续期，符合法定条件的应当批准续期，因公共利益的需要收回的可以不予批准。如果期满后未主动申请续期，系属权利人自愿放弃。申请续期未获得批准，国家无偿取回土地使用权，对于地上的建筑物及其附属设施应当按照合理的价格进行补偿。

（四）土地使用费处理

对于大多数人来说，生活中价值最大的资产便是房子了。民众担忧的是高价买来的房子70年后被政府收走，又担心到期后政府收取高额的“土地使用费”。法律应当作出明文规定，消除人们心中的疑虑。制定较高的土地使用费用会增加老百姓的生活负担，为对炒房者起到震慑作用，也不应制定过低的土地使用费。针对住宅建设用地使用权，在保障公民基本的住房权利基础上，再谈土地使用费的问题。每年向土地行政管理部门缴纳一定数额的土地使用租金，类似于个人所得税中的超额累进税率，适当提高收缴土地使用费的起征点，对不同工资阶层收缴不同的土地使用费，逐级上调几个百分点。非住宅建设用地使用权期满后，土地上使用者为继续使用该土地，必须提出续期申请，由国家有关部门再次审核，批准后签订出让合同，土地使用权人再次缴纳土地使用费。土地使用费应当以申请续期当年同期同地段的房产地价为参考，双方当事人进行协商，在一个双方都可以接受的范围内收缴土地使用费。

四、期满后地上建筑物的处理

法律规定，土地使用权出让合同约定的使用年限届满，权利人未提出续期申请或者申请续期未获批准的（即根据社会公共利益需要收回该幅土地的），建设用地使用权由国家无偿收回，相应土地上的建筑物也由国家无偿获得。这无偿剥夺权利人的房屋所有权，违反了保护财产权的宪法原则，也明显违背了平等、公平原则。你给我多少钱，我给你相应价值的货物，双方对待给付才是公平的。土地所有权人拥有主导地位，享有有条件的续期批准权，而土地使用者处于被动地位，只能请求续期或者不续期。既然法律赋予了国家在建设用地使用权未到期时可因公共利益提前收回。再规定房屋也由国家无偿取得，严重损害了广大人民群众的住房利益。土地属于国家，国家是为人建立的，而不是人为了国家而生存。再者说，土地使用权人取得房屋所有权，在建筑物上进行投资，从事经营活动，对土地使用者而言，建筑物及其他附着物的所有权才是经营的根本，建设用地使用权只是一种辅助性的权利。无偿收回会使经营者丧失经营的资本，不利于经济的发展和市场的良性运行，同时也不利于维护社会稳定。我认为国家应当支付一定金钱以补偿权利人损失。期满未提出续期申请，应当给土地使用者适当的宽限期，若在宽限期内还未申请续期的，说明权利人系属自愿放弃，国家无偿收回该土地。同时土地使用者在土地使用权期满时，应当赋予土地使用者取回权，如果土地使用者在规定时间未行使取回权，那么该幅土地上建筑物及其附属设施无偿归国家所有。因正当理由不予批准续期申请，建设用地使用权由国家收回，但地上的建筑物归土地使用者所有，如果地上房屋等建筑可以拆卸收回，所有权人可以选择收回，也可以要求土地所有权人给予适当的金钱补偿。对于不能拆除或一经拆除便丧失经济价值的建筑物，土地使用权人可以要求政府参照可利用价值进行补偿，政府无正当理由不得拒绝。

【结语】

社会当下最受人关注的话题就是“民生”，而住房问题又是民生中焦点问题。房子不仅是个人财富的象征，也是我们每个人最不可缺少的物质生活条件。建设用地使用权保护无可厚非，毕竟我国土地资源紧缺，国家必须充分利用好土地，在有限的土地上追求利益的最大化，但是公民的个人利益理应受到平等的保护。解决好建设用地使用权的有期限性和房屋所有权的无期限性之间的矛盾，平衡好公民和国家之间的利益是解决公民住宅问题的关键。时代在发展，社会在进步，建设用地使用权制度中个别规定已落后于社会发展，不能等到法律完全不适应社会才去寻求改变，我们必须紧跟社会的发展出台相应的法律制度。在现有的法律法规构建的物权体系下，结合我国当前的国情以及社会发展的趋势，需对建设用地使用权等相关法律进行完善，尽早对其中存在的问题出台明确的法律规定，做到有法可依，有法必依， 以促进国家安定、社会的和谐发展和经济的良性运行。